耿燕

农业是国民经济中的基础产业，当前我国农业发展形势整体较好，但也存在着结构性失衡、农民收入水平较低等问题，这成为我们解决好三农问题，推进新型城镇化、实施脱贫攻坚建设的主要障碍。因此，深入剖析农业发展存在的突出问题，抓准农业供给侧结构性改革的方向和重点，对于厘清农业发展思路，加快农业现代化，实现全面小康目标意义重大。

当前农业发展面临的深层次问题

（一）主要农产品进口数量不断增长

进入新世纪以来，特别是2010年以来，我国农产品进口的品种明显增多，数量在不断增加，就目前的情况看，作为一个农业大国，我们最主要的农产品，粮食、棉花、油料、糖、奶、肉，这六大农产品每一样都有进口。据有关部门测算，目前我国农产品在数量上产不足需的缺口约为2000万吨-2500万吨。但2015年我国进口农产品近12477万吨，已远远超出弥补国内供求缺口的需要。主要原因之一在于国内农产品供给的品种结构明显不适应国内市场的需求。但以进口填补国内农产品的产需缺口后，如没有其他品种农产品的相应出口，国内农产品的总供给就将明显超出总需求，于是部分供过于求的品种就只能进仓库。这表明，当前我国农产品供求中的突出矛盾并不在于总量而在于品种结构，即增产的品种未必是市场所需要的，而短缺品种的供求缺口却在继续扩大，只能靠增加进口来满足需求，这是近年出现农产品“三量齐增”的一大原因，调整国内农产品的产需平衡，必须注重农产品结构。

（二）农产品价格国际竞争力下降

由于国内外农产品价格的变化，我国多数农产品国内价格超过国际市场，很多农产品国内市场价格已经顶到“天花板”了，主要的农产品，比如谷物的价格如果按批发价来算，国内外的价格大概每一吨要差400元到800元，也就是说我们国内的谷物价格大概要比国际市场价格贵400元到800元，这样就给国外的谷物进入国内市场提供了价格竞争方面的优势。

（三）加入世贸组织对农产品影响加深

我国在入世之初对一些重要农产品（WTO叫敏感产品），单独承诺了它们的进口关税配额，配额之内承诺允许进口的这部分产品是低关税，如果进口量超过了承诺的配额，将实行高关税。当初我国承诺的关税配额中，低关税可以进口的小麦每年的进口量是963.6万吨，这个量以内进口的小麦关税是1%，如果超过了这个量，从超过的第一吨开始，关税将提高到65%。目前，这些农产品大部分突破了关税配额内的进口价格，如果按照现在国内农产品价格上涨的幅度，大概7年左右可以顶到高关税的“天花板”，那个时候真正的压力就会更大。这是我国当前面临的一个大的压力，这个压力表明我国农业到了今天这个水平，从价格的角度来看，大宗产品在国际上缺乏竞争力。

（四）农村经济社会发展的阶段性变化导致农村劳动力转移就业的增幅在降低

2015年国家统计局公布的我国总人口是13.6亿，其中常住城镇的人口超过7.3亿，常住农村的人口已经降到6.3亿以下，城镇化率是53.73%，从常住人口的角度看，城镇人口已经超过了农村人口。总的来说，持续五年来，农民工外出就业的增长幅度和农民工外出就业工资增长的幅度在下降。从供给角度看，超小规模农户的显著特点就是同一区域内产业结构的趋同性，农产品供给的“蛛网”特征十分明显，一哄而上，一哄而下，造成谷贱伤农的现象周期性出现，不仅农民收入很难持续提高，现代农业发展的基础也一直十分脆弱，既经受不了较大的自然风险，又经受不了较大的市场风险。这表明我国农业进行深入改革、发展新型农业经营主体势在必行。

（五）农业的生产成本与农民的收益遭遇挑战

最近这些年农民来自农业的收益的变化非常明显。2016年农民收入结构的变化是带有标志意义的变化。这里头有两个标志，一个标志就是农民的人均纯收入8896元，占第一位的比重最大的是工资性收入。首次出现了农民务工的工资性收入超过家庭经营性收入，这是一个标志性的变化。第二个标志性的变化是种植业收入占农民纯收入中的比重进一步降低，2015年农民来自种植业的收入人均是2017元，占全部纯收入的比重是26.6%，但是2016年的种植业收入人均是2191元，在纯收入的比重中只占24.6%，即农民来自种植业的收入在其人均纯收入中已经不到四分之一。那么，运用补贴、价格等手段去调动农民种粮积极性的难度会越来越大，政策的调整必须朝着更具指向性、精准性转变。

推进三农改革不断深化的对策研究

（一）关于新型经营主体的再造。作为推进农业供给侧结构性改革、提高农业竞争力的主导力量，新型经营主体的再造主要有三个大问题亟须解决。第一，加快农村土地制度改革的步伐，推进新型经营主体的发展。第二，推进农业适度规模经营，各地在实践中创造了很多行之有效的形式，有的进行土地流转，有的搞土地托管，有的是土地入股，还有的是代耕代种、联种联收。从实践和发展趋势看，土地托管、土地入股等方式表现出很强的生命力，既实现了规模化经营，又避免了地租过高的问题，而且收益农民共享。第三，积极推进农民专业合作社联合社的发展。目前，全国已经有十余个省出台了相关政策法规推进农民专业合作社联合社的发展，大都允许除合作社以外的其他市场主体（如企业）加入，从而有可能发展出家庭农场和大户搞经营、合作社搞服务、企业做市场的现代农业综合体，有利于提高农业的竞争力。

（二）关于新型农业社会化服务体系的建设。新型农业社会化服务体系建设有三大方面的内容。制度建设方面：要按照中央要求，在农业技术推广服务、农业生产社会化服务、农村商品流通服务、农村金融服务、农村信息服务、农产品质量安全服务等方面形成基本的制度框架，形成为农服务的长效机制。主体建设方面：首先要加强农业公共服务能力建设，在全国范围内普遍健全乡镇或区域性农业实用技术推广、动植物疫病防控等公共服务机构，并逐步建立村级农业服务站点；其次，支持农民专业合作社、农业专业服务组织、农民专业技术协会、农民经纪人、龙头企业市场化主体等提供多种形式的农业生产经营服务；再次，要促进产学研、农科教结合，支持高等院校、科研院所与农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的技术合作。市场建设方面：主要是市场秩序和市场体系建设，推进农村流通的现代化，发展农产品现代流通方式，为农业社会化服务主体的发展提供优良的市场环境。

（三）关于粮食生产。保障国家粮食安全是农业供给侧结构性改革的基本底线，稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的重要任务。在推进农业供给侧结构性改革的过程中，国家粮食安全关键是怎么保的问题。从品种来看，就是要保稻谷、小麦等口粮；从地区来看，就是要保主产区，特别是主产区的核心产区；从着力点来看，就是要保耕地、保产能；从经营主体看，就是要保多种形式适度规模的“大户”。具体做法：要藏粮于地，藏粮于技，保护好耕地，加强耕地质量建设，建设高标准农田，而且要推广高新技术。要抓好主产区，发展适度规模经营。我们国家的粮食70%以上是主产区生产的，特别是商品粮，比例更高，所以要加强主产区的建设。要“分品种施策、渐进式推进”，根据不同品种的功能敏感性和市场扭曲度，实行差异化政策。要按照“市场定价、价补分离”的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革。

（四）关于保障农业农村投入。推进农业供给侧结构性改革，离不开政府的引导和支持。近年来农业农村形势持续向好，财政投入大幅增加发挥了关键作用。巩固和延续好形势，必须继续加大投入力度。不仅要在增量上想办法，也要在优化存量上做文章。要创新投入机制，整合涉农项目。“十三五”时期需要在四个方面取得突破，一是加强对农业结构性改革的支持，特别是要加大对农业去库存、降成本、补短板的支持；二是全面推开农业“三项补贴”改革，把种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴；三是整合高标准农田建设项目，将分散的建设项目资金整合起来，统筹推进实施；四是深入推进涉农资金整合试点，探索不同层级整合涉农资金的有效方式。

（五）关于农民增收。农民增收是农业农村发展的根本目的，也是衡量结构性改革成效的重要标志。保持农民收入持续增长并进一步缩小城乡收入差距，是当前乃至今后几年我们面临的最大挑战。促进农民增收要以改革创新的思路，在农业结构性改革中找出路，努力开辟新的增长点。一是节本增效，调整技术能力，大力推广节本增效技术。二是推进产业化，包括农产品加工、电子商务，还有休闲农业、乡村旅游、农家乐等，让农民更多地分享农业增值的效益。三是城乡一体化，一方面推进城乡基本公共服务的均等化，另外一方面是深化户籍制度改革，让符合条件的农民工市民化。四是政策支持，完善国家财政对农业、对农民的支持力度，尤其是收入方面的补贴力度，打好脱贫攻坚战，解决贫困地区农民增收的问题。五是农村产权制度改革，使资源变资产，资金变股金，农民变股东，让农民得到更多的财产性收入。