□徐立凡

摘要┃更关键的因素是，地方人大能否在预算环节发挥出监管作用，地方政府能否对建设项目科学决策，对错误决策追溯等等，决定着能否构筑起防范风险的闸门，以及闸门是否牢固。

十二届全国人大常委会第十六次会议29日表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。其中外界关注的2015年地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。为地方债设置“天花板”，意味着什么？

首先，这是法规制度的要求。新预算法明确规定，地方建设的部分资金可以在国务院确定的范围内，通过地方政府举借债务的方式筹措。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》也明确规定，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。因此，为地方债务设限是依法行政的应有之义。

其次，从86%的预计债务率来看，地方债总体仍处于风险可控的状态中。衡量地方政府债务风险，通用指标是看债务余额与地方综合财力之比，警戒线在80%至120%。将今年的债务率设定在86%，距最高警戒线仍有一定距离，这体现了既要给地方推行积极财政政策留下余地，又要防止过度借债、增加偿债压力的综合考量。

尽管为地方债设限，不代表地方债突然恶化，但是，16万亿这一限额的设定，也透露出了一些值得关切的信息。16万亿元限额中，15.4万亿元是截至2014年底的政府负有偿还责任的债务。与2013年6月审计的10.8万亿元相比，这一数据增加了近50%，相当于2014年地方一般公共预算收入决算总额的1.2倍。此外，地方政府负有担保责任和可能需要承担救助的或有债务还不包括在内。根据财政部数据，这部分债务达8.6万亿元。地方政府债务余额增加过快，或有债务中需要地方政府偿还的债务还不清晰，说明地方债确有可能成为引发金融风险的一个风险源。

实际上，正是出于防范形成金融风险，今年3月，财政部下达第一批1万亿元置换债券额度；6月下达第二批1万亿元置换债券额度；8月27日，财政部下达第三批3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度。这三批置换债券额度一定程度上覆盖了地方政府到期要偿还的债务。新债置换旧债，延长了还债期限，大大缓解了地方的偿债压力。但是，置换债券不可能永远进行下去，因此，通过为地方债设限这种制度改进的方式防止风险就显得尤其重要。

而为地方债设限，还不能完全堵上风险敞口。一方面，总体限额管理难以防止个别地方突破限额。另一方面，一些地方政府在建设任务繁重的情况下，突破限额以种种方式借债的冲动仍难遏制。

更关键的因素是，地方人大能否在预算环节发挥出监管作用，地方政府能否对建设项目科学决策，对错误决策追溯等等，决定着能否构筑起防范风险的闸门，以及闸门是否牢固。因此，对地方债实施限额管理，实则也发出了提高地方政府决策水平的呼声。