陈满

制度是社会治理的最主要方式，通过制度变迁与创新充分释放治理效能，但制度的治理存在着无法回避的二重性，制度的治理在增加内容确定性的同时，消弭着方式的多样性，存在某种程度的制度瓶颈。进入新时代的社区治理，不仅需要制度创新的支持，更需要从主体视角出发，坚持人的主体地位，在塑造社区共同体中实现共建共治共享。因此，未来有效的社区治理方式应当是制度创新与共同体塑造协同推进的统一体。

制度治理的二重性

理论上，制度是人际交往中需要遵循的规则或者组织运行过程中形成的结构或者机制，为了消除个体关系异化和社会利益分化而使社会陷入差异并引起各种冲突，在寻求社会治理的确定性和系统性历程中，制度设计与安排应运而生。随着现代社会的加速变迁，制度作为社会治理中调试与规范各种社会关系以及确保公共秩序持续稳定的最主要方式，其作用愈加凸显。然而，任何事物都由正反两面组成，制度也不例外，在基层社会治理尤其是城市社区治理中，制度的功能也呈现出二重性特征。

确定性的高扬与多样性的式微

在城市社区治理的制度建设上，既有针对社区管理人员的，也包有针对社区居民的；既有正式制度，也有非正式制度；既有考勤考核奖励、社区公约等旧制度，也有为构建现代文明社会所急需的一些新制度。这些制度体系有助于厘清工作重点，明晰职责边界。创设社区治理各类制度，可以实现用制度管人管事的治理确定性。因此，制度不仅被当作一种手段，更被视为一个目标。

然而，伴随着社会的现代化转型和治理环境的激变，追求同一性和确定性的制度本身也易陷入多样性式微的困境。一方面，将治理中的一切事务纳入制度的范畴，极易导致治理模式固化、治理创新标签化以及治理内卷化问题的凸现。“趋同式创新”的制度治理会导致制度效用的削减，当然，这也反映了制度本身的原生性缺陷。另一方面，作为城市现代化建设的最前沿，社区自带高度多样性与流动性特点，治理问题各不相同且容易裂变或扩散。而法律法规、规章条例等制度条款具有同一性与滞后性特征，在化解现实治理危机时缺乏灵活性、多样性与及时性，存在制度失灵的风险。

精准性的跃升与系统性的拆解

社区兼具党建、行政、服务和自治属性，与之相应建立了社区党群服务中心、居委会、业委会等组织及其规章、条例、公约等具体制度，保证各司其职、各尽其能，有效协调社区内部各方力量的利益诉求。完备的治理体系与治理格局，为群众更好提供精准有效的服务和管理发挥重要作用。另一面，“上头千条线，下面一根针”正是基于基层社区治理内容涵盖社会生活的多个方面，一旦过多政策显现零散性、碎片化倾向，制度漏洞与盲点就不可避免。头痛医头，脚痛医脚，系统配套整合不足的“碎片化”制度，不仅会抬升制度制定成本，更消解制度治理功能，削弱制度公信力。

走向治理共同体的方向抉择

制度的设计、运行与创新是人为的，更是为人的。新时代的社会治理在呼唤制度创新的同时，也在积极探索更具“人民性”内涵和品质的治理方向。这就是积极塑造社区共同体，以公共空间为载体、以公共精神为核心、以公共交往为纽带，消除多元主体间的张力，建设起人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体格局。

回顾历史，上世纪90年代以来，单位制的逐渐解体使我国城市的社会结构与管理体制发生了重大变化，社区逐渐成为一种新的城市基层社会管理模式。“单位制”向“社区制”的体制变化使得人也实现了“单位人”向“社会人”转变，与单位人具有同质化特点而易于形成观念与价值共同体相反，居于社区这一物理空间的社会人则具有价值观念多样化、居民成员异质化的显著特征，社会交往行为与集体归属感远弱于前者。党的十九届四中全会提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体”，这是社会治理创新的新理念新思路，也是打造社区共同体的目标要求。

根据国际上共同体概念界定范式，社区共同体是居民互相交往、守望相助，在社区内会形成一个较为密切的社会关系网络的生活共同体；是居民具有共同的问题关注和利益诉求，能够实现利益共享的利益共同体；还是居民在互惠和共享的交往互动中，共同遵守公共规范，产生价值认同和公共精神的价值共同体。因此，“公共性”是社区共同体的本质特征，也是治理的最终目标。因此，该理论为共治的公共性困境提供了有效的解决方案。

社区不仅是居民共同的物理居住空间，也是社会交往空间、情感归属空间和利益表达空间。通过基层组织“赋能”、社会组织“授权”、市民群众“参与”等方式协调统一，积极营造公共空间、培育公共精神，汇聚社区治理最大合力，最终形成守望相助、联结紧密的共同体。以社区共同体治理创新激活城市现代化建设的内生动力，打造社会治理体系与治理能力现代化的前沿阵地，也为未来社区治理能力提升指明了发展方向。